ODWOŁANIE
W listopadzie 2017 r. Sąd Najwyższy podjął niezmiernie ważną dla rynku zamówień publicznych uchwałę i odwołań do KIO. Wyznacza ona sposób rozumienia jednej z przesłanek określających dopuszczalność wnoszenia odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej w postępowaniach o wartości poniżej progów unijnych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 listopada 2017 roku (sygn. akt: III CZP 58/17) odniósł się do definicji pojęcia „wybór najkorzystniejszej oferty” określonej w art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. 2017, poz. 1579, dalej: „p.z.p”) oraz do trybu postępowania, a także do rodzajów wydawanych orzeczeń w sprawie skarg na rozstrzygnięcia Krajowej Izby Odwoławczej.
WYBÓR NAJKORZYSTNIEJSZEJ OFERTY
W punkcie pierwszym uchwały Sąd Najwyższy zaznaczył, że zarzuty wskazane w odwołaniu od wyboru najkorzystniejszej oferty, o którym mowa w art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p mogą obejmować także zaniechanie wykluczenia wykonawcy, który złożył ofertę wybraną przez zamawiającego lub zaniechanie odrzucenia oferty, która powinna podlegać odrzuceniu. Sąd Najwyższy opowiedział się zatem za szerokim rozumieniem pojęcia wyboru najkorzystniejszej oferty.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem odwołania, zgodnie z art. 180 ust. 1 p.z.p. mogą być czynności podejmowane przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia, które można określić jako niezgodne z przepisami ustawy lub zaniechanie podejmowania czynności, do których zamawiający jest zobowiązany na podstawie ustawy.
W przypadku czynności, które są podejmowane w postępowaniu o udzielenie zamówień podprogowych, przedmiotem zaskarżenia mogą być tylko czynności określone w art. 180 ust. 2 p.z.p. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że określenie przedmiotu zaskarżenia odnosi się do podejmowanych czynności, nie obejmując tą definicją zaniechań dokonywanych przez zamawiającego. Sąd Najwyższy wskazuje, że często o zakwalifikowaniu danej czynności jako działania lub zaniechania przesądza sposób jej odpowiedniego ujęcia językowego. Rozstrzygające znaczenie przy określeniu ostatecznego kształtu czynności zamawiającego ma, składające się na jej całość, pojedyncze, dające się wyróżnić działania lub zaniechania innych osób. Dokonując analizy takiej czynności, należy objąć zakresem kontroli wszystkie elementy, niezależnie od tego czy mają charakter działań czy zaniechań.
Zgodnie z art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. przedmiotem odwołania od czynności zamawiającego może być wybór najkorzystniejszej oferty. Ustawodawca nie wskazał przy tym, na jakie zarzuty może powoływać się odwołujący kwestionując czynności zamawiającego. Sąd Najwyższy zaznaczył, że zaskarżenie wyboru najkorzystniejszej oferty może nastąpić gdy wybrana oferta stosownie do art. 91 p.z.p została niepoprawnie oceniona, oraz z uwagi na to, że wybrana oferta w ogóle nie podlegała ocenie w świetle przesłanek z art. 91 p.z.p, w przypadku gdy podlegała ona odrzuceniu lub została złożona przez wykonawcę, który podlegał wykluczeniu.
ORZECZENIA
W punkcie drugim uchwały Sąd Najwyższy zaznaczył, że artykuł 198f ust. 2 zadanie czwarte, który wyłącza stosowanie art. 386 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1822, dalej: „k.p.c”)[1], prowadzi do wykluczenia możliwość uchylenia przez sąd okręgowy postanowienia Krajowej Izby Odwoławczej o odrzuceniu odwołania.
W sytuacji rozpatrywania skargi przez sąd od orzeczeń KIO zgodnie z regulacją art. 198f ust. 2 zdanie drugie p.z.p. sąd, uwzględniając skargę, zmienia zaskarżone orzeczenie, orzekając co do istoty sprawy, natomiast w pozostałych sprawach wydaje postanowienie.
Sąd Najwyższy wskazał, że biorąc pod uwagę regulacje art. 198f ust. 2 zdanie drugie oraz zdanie czwarte przedmiotowego artykułu p.z.p., należy wyprowadzić wniosek, że w przypadku postępowania, wywołanego skargą na orzeczenie KIO, nie może zapaść orzeczenie kasatoryjne, przekazujące KIO sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na nierozpoznanie jej istoty lub konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.
W praktyce sąd powinien rozpoznać odwołanie i orzec do istoty sprawy w przypadkach gdy uznaje za zasadną skargę na postanowienie o umorzeniu postępowania wywołanego odwołaniem do KIO czy na postanowienie o odrzuceniu przez KIO odwołania na czynności zamawiającego.
Biorąc powyższe pod uwagę, postępowanie toczące się przed sądem zapoczątkowane skargą na orzeczenie KIO jest co do zasady jednoinstancyjne. Sąd Najwyższy wskazał, że w momencie gdy KIO wyda orzeczenie o umorzeniu postępowania lub odrzuceniu skargi, nie badając przy tym odwołania co do meritum, jedynie jego dopuszczalność, następnie sąd po rozpoznaniu odwołania i skargi wyda wyrok, żadna ze stron postępowania nie będzie mogła wnieść zaskarżenia wyroku sądowego.
Problem pojawiający się przy takiej interpretacji przepisów to ograniczenie możliwości merytorycznego rozpatrzenia spornej kwestii. Dopuszczalne jest zaskarżenie orzeczenia, nawet w przypadku kiedy KIO odrzuca skargę, nie badając jej istoty. Kwestią dyskusyjną jest czy przedstawione powyżej rozwiązanie jest w pełni zgodne ze standardami konstytucyjnymi.
ZGODNOŚĆ ROZWIĄZANIA Z ZASADAMI KONSTYTUCYJNYMI
Sąd Najwyższy uzasadniając takie uregulowanie, powołuje się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, z uwagi na art. 78 Konstytucji, brak wymogu aby rozstrzygnięcie organu pozasądowego musiało być poddane kontroli dwóch instancji sądowych.
Z normy art. 78 Konstytucji, która dotyczy kontroli sądowej spraw rozpatrywanych początkowo przez organy pozasądowe, wynika możliwość wprowadzenia wyjątku od zasady zaskarżalności wydawanych w pierwszej instancji orzeczeń i decyzji.
W uzasadnieniu Sąd Najwyższy powołuje się również na specyfikę zamówień publicznych oraz konieczność niezwłocznego rozpatrywania spraw, ponieważ powstawanie opóźnień powoduje zagrożenie, zarówno dla zamawiającego, jak i innych podmiotów. Gwarancją sprawności postępowania jest właśnie wyłączenie możliwości wydawania orzeczeń kasatoryjnych.
Przyjęte rozwiązanie, pomimo tego, że z pewnością umożliwi dużo sprawniejsze rozpatrywanie spraw, ogranicza możliwość merytorycznego zbadania spornej kwestii przez KIO, organ, który jest powołany do rozstrzygania specyfiki problemów pojawiających się na gruncie prawa zamówień publicznych.
[1] § 4. Poza wypadkami określonymi w § 2 i 3 sąd drugiej instancji może uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko w razie nierozpoznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy albo gdy wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.